През последните години ЕС претърпя трансформация, пишат Матиас Матейс и Софи Мение за Foreign Affairs. Днес той се моли пред олтара на геоикономиката и използва индустриалната политика като оръжие срещу други държави. Авторите на статията разказват през каква „тиха революция“ е преминала Европа.
Как ЕС се научи да използва реална власт
Някога Европейският съюз проповядваше тристранна позиция: монетарен догматизъм, фискални ограничения и свободен поток на търговия и инвестиции, всички под контрола и ръководството на международни организации. Това беше преди вярата му в оцеляването на либералния икономически ред да бъде разклатена от китайския меркантилизъм и в по-малка степен от търговските войни на американския президент Доналд Тръмп. През последните години блокът претърпя трансформация, като особен ентусиазъм беше отчетен по време на пандемията и конфликта в Украйна. Подобно на голяма част от останалия свят, политиците от ЕС днес се молят пред олтара на геоикономиката. Те преоткриха икономиката като платформа за геополитическа конкуренция и индустриалната политика като оръжие, което държавите да използват една срещу друга. По пътя европейските лидери частично или напълно изоставят икономическите и идеологически принципи, които някога са били считани за неприкосновени.
Изпълнителният орган на ЕС, представляван от Европейската комисия, изигра централна роля в тази реформа. Когато неговият президент Урсула фон дер Лайен, която встъпи в длъжност през 2019 г., обяви своите „геополитически“ амбиции, реакциите от Пекин, Лондон и Вашингтон варираха от учтив скептицизъм до тих смях. Държавната сигурност по дефиниция беше национален въпрос и ЕС просто не се занимаваше с геополитика, особено що се отнасяше до използването на икономически инструменти за политически цели.
Четири години по-късно фон дер Лайен превърна своя „магазин“ в Брюксел от бюрократичен секретариат, който изпълнява волята на европейските национални лидери, в независим основен макроикономически и геоикономически субект. В резултат на това блокът започна да се отличава с висока степен на сплотеност и готовност за разрастване на геополитическо съперничество. Фон дер Лайен е чест посетител на Белия дом, за разлика от своите предшественици. Това беше отговорът на известния въпрос на Хенри Кисинджър: „На кого да се обадя, за да говоря с Европа?“
Комбинация от няколко условия и кризи направи тази трансформация възможна под малко вероятното ръководство на исторически архилибералните технократи в Брюксел. Въздействието на пандемията, при което Европейската комисия се появи като гарант за европейската солидарност, след като лидерите на ЕС се съгласиха да създадат сериозен инструмент за макроикономическо възстановяване и устойчивост, за да ускорят отдавна закъснялото изоставяне на мерките за строги икономии в Европа. Имаше също нарастващо убеждение, че ЕС се нуждае от по-добри отговори за противодействие на нелоялната конкуренция и тактиките на агресивен натиск от Китай и САЩ. Тези промени съвпаднаха с бързия технологичен напредък в чистата енергия, свръхданните и изкуствения интелект, които ЕС се стреми да овладее чрез индустриалната политика, независимо дали в съгласие с други или, ако е необходимо, срещу тях.
СВОБОДЕН И ЧЕСТЕН?
Всеки, който е изучавал европейската политика знае, че европейските бюрократи обикновено не виждат икономиката като второстепенна спрямо геополитическата конкуренция. Това би било в противоречие с историята на блока и уникалната институционална структура, която е внушила на европейските лидери трайна вяра в предимствата на икономическата взаимозависимост и строгите правила – включително непоколебим данъчен и паричен догматизъм – за предотвратяване на нелоялна конкуренция. Същите принципи са в основата на основните постижения на съвременния ЕС: единният пазар и еврото. Първият се основава на свободна търговия със стоки и услуги, неограничени потоци на капитали и хора и лоялна конкуренция; второто е споделен ангажимент за ценова стабилност и вяра във финансовата дисциплина. И двете гарантират просперитет на Европа в отворена световна икономика, глобален ред, в който Световната търговска организация постоянно премахва бариерите пред търговията, а Международният валутен фонд гарантира относително свободни и балансирани капиталови потоци.
Разбира се, ЕС (или, както се наричаше, Европейската икономическа общност) започна като мирен политически проект, предназначен да предотврати нова френско-германска война. Но предпочитаният метод винаги е бил регионалната икономическа интеграция. Смятало се, че взаимозависимостта ще доведе до просперитет и ще има успокояващ ефект. По този начин отказът от държавен суверенитет по икономически и търговски въпроси беше печеливш и би подобрил ситуацията за всички. Промените, които последваха, бяха безпрецедентни. Никъде и никога държавите не са прехвърляли толкова голям контрол върху своите икономики на наднационална организация, както в Европа.
В този процес европейските лидери превърнаха континента в бастион на пазарния либерализъм и дерегулация. С приемането на Единния европейски акт през 1987 г. – несъвършен компромис между френския социалистически президент Франсоа Митеран, който искаше да укрепи институциите на ЕС, и консервативния британски премиер Маргарет Тачър, която рекламираше предимствата на по-свободните пазари – европейските политици радикално облекчиха търговските ограничения , забрани държавните субсидии и открити търгове за обществени поръчки. За да създадат истински единен пазар, държавите-членки или приеха съвместни продуктови стандарти, или се съгласиха взаимно да признават националните разпоредби. Освен това, за да се избегне задънена улица, почти всички насоки и разпоредби за единния пазар трябваше да бъдат одобрени със свръхмнозинство от държавите-членки, а не с единодушие, необходимо за решения в повечето други области като данъци, външна политика и политика за сигурност.
През 1992 г. е завършена разработката на пътна карта за прехода към еврото. По настояване на Германия новата валута трябваше да се появи успоредно с независима централна банка, чиято единствена задача беше да поддържа инфлацията под границата от 2 процента, но близо до нея. Ще има строга забрана за отпускане на каквато и да е финансова помощ. Очакваше се членовете на еврозоната да поддържат ниски държавни дефицити и съотношения държавен дълг към БВП. В първите години на еврото тези разпоредби често бяха пренебрегвани. Но след кризата през 2010-12 г., когато европейските лидери бяха принудени да предприемат спешни финансови мерки, за да попречат на няколко страни членки да просрочат задълженията си, правилата трябваше да бъдат затегнати – отново по настояване на Германия. В момента на страните членки е практически забранено да провеждат активна фискална политика, която би могла да стимулира вътрешното търсене.
Проучване на политолога Алисън Джонстън от Орегонския държавен университет и един от авторите на тази статия (Матиас Матийс) установи, че правилата са неравностойна сделка – перфектна за експортно ориентираните икономики на Германия и няколко малки скандинавски държави, но пагубна за всички останали. Проблемът беше, че еврото лиши държавите от традиционните механизми за справяне с икономически шокове на национално ниво, включително девалвация на валутата и фискални стимули, но не ги замени с нови механизми на европейско ниво. Следователно отговорът по подразбиране на всяка криза е строги икономии (обикновено чрез повишаване на данъците и намаляване на държавните разходи) или вътрешна девалвация (чрез ограничаване на заплатите в публичния и частния сектор). Берлин обаче остана непреклонен и настоя, че фискалната дисциплина и липсата на публичен дълг на ниво ЕС намаляват субективния риск, тоест риска някои страни членки да живеят извън бюджета.
ФИНАНСОВИТЕ МОСТОВЕ СА ИЗГОРЕНИ
Фискалната усмирителна риза на еврозоната беше донякъде разхлабена от Жан-Клод Юнкер, който беше президент на Европейската комисия от 2014 до 2019 г. и се застъпваше за по-гъвкаво тълкуване на правилата. Солидарност с него изрази Марио Драги, тогавашен президент на Европейската централна банка (ЕЦБ), която през 2015 г. стартира програма за количествена адаптация. Но беше необходима катастрофална пандемия, за да се обърне напълно строгите икономии и монетарният догматизъм.
По жесток обрат на съдбата, първите държави членки, които усетиха пълната сила на COVID-19, бяха Италия и Испания, двете икономики, които бяха най-силно засегнати от кризата с държавния дълг с изключение на Гърция. Броят на смъртните случаи нарасна, тъй като местното блокиране в северния италиански регион Ломбардия се превърна в общонационално блокиране и ЕС се бореше в началото да излезе с разумен колективен отговор. Първата реакция на повечето държави членки през март 2020 г. беше да затворят границите, въпреки призивите на Европейската комисия да не го правят. ЕЦБ също пропусна целта в първоначалния си отговор на пандемията. Ръководителят й, Кристин Лагард, юрист по образование каза, че целта на банката не е да намалява спредовете в доходността между германските и италианските облигации. Думите й очаквано хвърлиха финансовите пазари в ступор.
Въпреки това до средата на април 2020 г. се появиха началото на по-координирана стратегия. Държавите от ЕС продължиха да определят свои собствени политики за обществено здраве, но се съгласиха да работят в тясно сътрудничество в управлението на международния туризъм и веригите за доставки. Въпреки това Комисията, от името на държавите-членки, проведе разговори с производителите на ваксини. ЕЦБ се възстанови от предишна грешка и излезе да се бори с икономическите последици от пандемията с неустоима парична сила. Междувременно на финансовия фронт идеята за по-проактивен подход в целия ЕС набираше скорост. През май германският канцлер Ангела Меркел и френският президент Еманюел Макрон обявиха предложения за дългосрочен икономически отговор на ЕС на пандемията. Сред тях беше фонд за възстановяване от COVID от 500 милиарда евро (около 550 милиарда долара), който ще бъде финансиран от облигации, емитирани съвместно на ниво ЕС. Това се случи за първи път, тъй като преди това Германия винаги е била категорично против емитирането на облигации в блоков мащаб, а не на ниво отделна държава. (Меркел се зарече още през 2012 г., че Европа няма да дели дълг: „Еврооблигации? Докато съм жива, това няма да се случи!“)
Някои наблюдатели приветстваха предложението за еврооблигации, виждайки го като историческия „момент на Хамилтън“ за ЕС – препратка към министъра на финансите на САЩ Александър Хамилтън от 18-ти век, в който федералното правителство пое военновременните дългове на отделни щати. Истинската трансформираща сила на френско-германската намеса обаче беше другаде – по-активна роля, която Макрон и Меркел възнамеряваха ЕС да играе винаги, когато икономиката и геополитиката се преплитат. Френските и германските лидери призоваха ЕС да разработи съвместна здравна стратегия, да ускори цифровизацията и прехода към зелена енергия и да приеме по-балансиран индустриален курс. Германия отдавна отказва това ниво на намеса, в много отношения подобно на издаването на еврооблигации. Това не беше толкова момент на Хамилтън, колкото връщане към дирижизма на бившия френски президент Шарл дьо Гол.
Европейската комисия възприе идеите на Макрон и Меркел, като разработи мащабен план за стимулиране, включително 500 милиарда евро безвъзмездни средства и 250 милиарда евро заеми. Около две трети от тези пари ще отидат за подпомагане на отделните държави членки да се възстановят от пандемията. Останалите ще отидат във фонда на ЕС за екологична и цифрова политика, както и за широк набор от съществуващи икономически и социални програми. Малцина очакваха такъв амбициозен план да премине теста за качество на националните лидери на ЕС, които трябваше да го подпишат. Но за всеобща изненада лидерите на Европейския съвет се споразумяха за окончателен пакет, наречен „Следващото поколение на ЕС“, възлизащ на общо над 800 милиарда евро, около половината от които ще отидат за безвъзмездни средства, събрани чрез съвместно емитирани дългове.
Пакетът от стимули затвърди позицията на Комисията като централен гарант за икономическата солидарност и социалното сближаване на ЕС, не на последно място защото лъвският дял от безвъзмездните средства ще отидат за най-бедните държави-членки в Южна и Източна Европа. Това изглежда означава дългосрочно отдалечаване от фискалните ограничения. (Само през април тази година Комисията предложи по-гъвкави фискални правила, които ще дадат на правителствата повече свобода на действие да намалят бюджетните дефицити и държавния дълг със свое собствено темпо.) И подобно на „следващото поколение ЕС“, новооткритата гъвкавост на Комисията във фискалната политика може да позволи на Европа да вложи реални пари в амбициозни планове да остане тежка категория в световната икономика.
ОТ ПРАВИЛА КЪМ ИНСТРУМЕНТИ
Глобалната пандемия от COVID-19 съвпадна с второ, отделно осъзнаване, което ускори геоикономическия обрат на ЕС: европейските лидери осъзнаха, че съвременният свят е по-зъл и по-суров от предишните десетилетия. Пред лицето на китайската самоувереност, руския реваншизъм и (до началото на 2021 г.) конфронтационни Съединени щати под управлението на Тръмп, ЕС първоначално се надяваше да се задържи като крепост на либералния международен икономически ред. Това отношение показа известна наивност и му струваше скъпо, тъй като и Китай, и Съединените щати спряха да се преструват, че играят по правилата и започнаха да подкрепят местната индустрия и да отхапват части от европейския пазар един по един.
Веднага след осъзнаването обаче блокът бързо смени тактиката. Кантианският идеализъм си отиде; Хобсовият реализъм се завърна. Европейската комисия провъзгласи нова доктрина за „отворена стратегическа автономия“, която намери израз в поредица от нови едностранни мерки, предназначени да подготвят блока за глобална икономика, фокусирана не върху отвореността и сътрудничеството, а върху близостта и конкуренцията на база на „който е по-силен е прав“. Повечето от тези нови инструменти имат отбранителен характер и имат за цел например да осигурят вноса на критични суровини и достъпа до ключови технологии или да гарантират, че цената на вноса на въглерод е еквивалентна на тази, която производителите в ЕС трябва да плащат. Други, по-агресивни, включват отмъщение срещу държави, които отказват да сътрудничат или се противопоставят на усилията на други държави да принудят членовете на ЕС да следват външни политики, които противоречат на ценности като демокрация и върховенство на закона.
Още през 2017 г. Юнкер каза пред Европейския парламент, че ЕС не е група „наивни свободни търговци“ и винаги трябва да защитава своите стратегически интереси. По това време Юнкер полага основите на иновативния механизъм за кандидатстване за инвестиции на Европейската комисия, който влезе в сила през 2020 г. Инструментът вече помага на правителствата на ЕС да анализират преките чуждестранни инвестиции от държави извън ЕС. Целта му е по-ефективно да идентифицира и блокира инвестиции, които биха могли да подкопаят националната сигурност на държавите-членки, подобно на начина, по който Комитетът за чуждестранни инвестиции на САЩ се стреми да защити дадена страна от изтласкване на чуждестранни инвеститори от съображения за сигурност – въпреки че в ЕС националните правителства запазват вземането на окончателното решение в контекста на одобрението на сделката.
През първите две години след въвеждането на системата за проверка на инвестициите служители на ЕС са прегледали над 600 входящи инвестиции, повечето от тях (по приоритет) от САЩ, Обединеното кралство, Китай, Каймановите острови, Канада и Съединените щати. арабски емирства. Приоритизирането на този въпрос подчертава по-широко преминаване към по-силен контрол върху инвестициите от съображения за национална сигурност в индустриализираните демокрации. Наскоро ЕС също така обсъди възможността за скрининг на изходящи инвестиции, което ще даде на правителствата членки думата в инвестиционните стратегии на европейски фирми в чужбина, особено в критични сектори като модерни полупроводници, квантови изчисления и изкуствен интелект.
Някои от допълнителните инструменти, въведени от 2020 г. насам, се справят с дългогодишните регулаторни пропуски между Европа и останалия свят. Например, ЕС отдавна е осигурил равни условия на своя единен пазар, когато става въпрос за обществени поръчки, но никога не е имал подобно законодателство за страни извън ЕС. Миналогодишният инструмент за международни обществени поръчки, който беше заседнал в етап на разработка в продължение на десетилетие, най-накрая затвори тази празнина. Занапред Комисията ще определи дали страните извън ЕС предоставят на базираните в ЕС компании справедлив достъп до конкуренция за обществени поръчки за строителство. Ако дадена държава не издържи този тест, ЕС ще предприеме подходящи ответни мерки: когато компания от страна нарушителка кандидатства за участие в търгове на ЕС за обществени поръчки, тя автоматично получава глоба или изобщо се изключва от участие в търга. Миналата година беше приет и Регламентът за чуждестранните субсидии, който позволява на ЕС да предотвратява изкривявания на пазара, причинени от субсидии, предоставени на чуждестранни фирми, които след това се конкурират с фирми от ЕС в оферти за придобиване (в ЕС или в чужбина) или при обществени поръчки.
В допълнение към предприемането на тези дълго отлагани стъпки, ЕС отговаря и на нови предизвикателства, като например поставянето на оръжие на икономическата взаимозависимост. Сред по-оригиналните мерки е нов инструмент срещу принудата, който комисията очаква да влезе в сила през есента. Това ще позволи на ЕС да отмъсти на държави, които използват тактики за икономически натиск, за да се намесват в национални политически проблеми, както направи администрацията на Тръмп, когато заплаши да наложи вносни мита върху френското вино, ако Франция изпълни планове за налагане на цифров данък на американските технологични гиганти, или какво направи Китай, когато въведе виртуална забрана за внос в Литва, след като позволи на Тайван да отвори представителство във Вилнюс. В бъдеще ЕС може да санкционира подобно поведение чрез налагане на мита и квоти, спиране на износа, изключване на чуждестранни компании от обществени поръчки и ограничаване на достъпа до европейски капитали.
Част от този нов геополитически инструментариум беше просто закъснял отговор на тактиките на тормоз от предишната администрация на САЩ. По-голямата част обаче е насочена към преодоляване на икономическите проблеми, породени от Китай и Русия. Поне това е посланието зад първата по рода си стратегия за икономическа сигурност на Брюксел, разкрита през юни. В него лидерите на ЕС се позовават на многостранно сътрудничество и международен ред, основан на правила, но при по-внимателен прочит става ясно, че първо ще се обърнат към страни с подобно мислене като Индия, Япония и Съединените щати в търсене на партньори. Съответно стратегията набляга на двустранно и „многостранно“ сътрудничество с различни формати и степени на институционализация, от Г-7 до икономически преговори на високо ниво, инвестиционни партньорства и стокови клубове. В текста изобщо не се споменава Китай. ЕС наистина измина дълъг път от това да се позиционира като пазител на многостранния либерален ред.
ТИХА РЕВОЛЮЦИЯ
Руско-украинският конфликт несъмнено напрегна още повече лидерите в Брюксел. Чрез последователни пакети от санкции ЕС забранява или постепенно прекратява вноса на руски нефт и газ; замразява руски активи, включително резервните фондове на Централната банка на Руската федерация; и въвежда контрол върху износа на стоки и технологии с двойна употреба. Той отдели повече от 5 милиарда евро за военна помощ на Украйна, включително под формата на компенсации на страните членки, доставящи й оръжие. През 2022 г. той предостави или обеща почти 12 милиарда евро невоенна помощ; през 2023 г. тази цифра доближава 18 милиарда; а до края на 2027 г. обещават да отпуснат още 50 млрд. Конфликтът дори вдъхна нов живот на разширяването на ЕС – Украйна и Молдова вече са посочени като официални кандидати за членство. Очевидно „паузата“ в разширяването на ЕС, обявена от Юнкер през 2014 г., приключи.
Но пътят към стратегическа автономия не е лишен от капани и трудности. Първо, продължават да съществуват сериозни разделения и напрежение както между държавите-членки, така и във всяка от тях. Единственият начин, по който Меркел смята, че би могла да убеди германските гласоподаватели в необходимостта от пакета от стимули на ЕС за 2020 г. и свързаното с него съвместно емитиране на дългове, беше, например, като подчертае еднократното използване на този жест на солидарност, предизвикан от веднъж в а-всичко пандемия.век и това беше най-лесната част. За ЕС ще бъде много по-трудно да увеличи собствените си приходи чрез общоевропейско данъчно облагане, за да изплати дълговете си. Някои държави-членки, включително Италия, не успяха да изразходват навреме всички средства, които са им отпуснати, главно поради бюрократични забавяния. Други държави, като Унгария и Полша, не се класираха за финансиране на първо място. И въпреки че Германия изглежда губи облога за бъдещи строги, универсални фискални правила, рискът от обратна реакция от страна на евроскептиците в Северна Европа винаги е наблизо.
Второ, има разлика в мненията по въпроса за индустриалната политика. Дори служителите на Европейската комисия, отговарящи за съответните портфейли, Тиери Бретон и Маргрете Вестагер, не са единодушни. Бретон, комисарят по въпросите на единния пазар, се опасява, че американските и китайските субсидии ще изоставят Европа далеч назад, ако тя не приеме подобни стратегии, и ще нанесат сериозни щети, ако студената война между Съединените щати и Китай някога ескалира в гореща. Вестагер, комисарят по конкуренцията, се опасява, че прекалено щедрата държавна помощ за високотехнологичните сектори ще разшири разделението между богатите и бедните икономики на блока. (Притесненията й не са неоснователни: от 2020 г. насам Франция и Германия са допринесли заедно над 75% от цялата държавна помощ в рамките на ЕС.) И тъй като индустриалната политика традиционно е запазена територия на националните правителства, не е ясно дали ЕС може да действа толкова бързо и пъргаво като Съединените щати или непоколебимо и скрупульозно като Китай.
Трето, отучването на европейската икономика от руските изкопаеми горива е едно, но „намаляването на риска“ от нейните икономически връзки с Китай е съвсем друго, дори и с малки стъпки. В случая с Китай сблъсъкът на интереси и ценности е много по-неприятен и свързаната с него пазарна интеграция има съвсем различен ред на нарастване. Милиони добри работни места в Европа зависят от достъпа до китайския пазар. До голяма степен растежът на Франция, Германия и Италия зависи от Китай, както и голяма част от Централна и Източна Европа, която приветства по-тесните бизнес и инвестиционни връзки с Китай в рамките на инициативата Пекин 17+1, въпреки че много страни-участнички реагираха негативно на форума, особено след като и трите балтийски страни се оттеглиха от членството си, в резултат на което инициативата беше преименувана на „14 + 1“. И Пекин има достатъчно аргументи да отвърне на удара. От август той ще ограничи износа на галий и германий, два елемента, които са от съществено значение за производството на полупроводници, и има всички основания да се смята, че това е само началото. Ако ЕС разгърне целия си геоикономически арсенал срещу Китай, ще бъдат ли европейските служители подготвени за икономическите и финансови последици? Фон дер Лайен може и да е нетърпелива да координира тясно политиката на Китай със Съединените щати, но други европейски лидери показаха по-малко ентусиазъм.
Последният и основен неразрешен въпрос е способността на ЕС да постигне нещо подобно на суверенитет или стратегическа автономия, без да е надеждна военна сила. По ирония на съдбата руско-украинският конфликт разкри безкрайната зависимост на Европа от Съединените щати по отношение на отбраната. И все пак, с рядкото изключение на Макрон, европейските лидери не показват особен ентусиазъм за превръщането на ЕС в един от стълбовете на отбраната на НАТО, да не говорим за пълна автономия на стратегическата сигурност. Тази безизходица едва ли ще бъде разрешена, докато украинският конфликт не приключи с мирно уреждане, освен ако Тръмп не се върне в Белия дом през януари 2025 г. – тук прогнозите са безсмислени.
Тези несигурности по никакъв начин не намаляват трансформациите, които се случват. През последните години имаше тиха революция със сериозни последици за трансатлантическите отношения и международната икономика. Успехът й все още виси на косъм. Но ЕС вече е доказал способността си да прави иновации и да се преоткрива в нашия променящ се свят.
